4. apríl 2018Úrskurðir umhverfis-٫ orku- og loftslagsráðuneytisins

Orka náttúrunnar ohf. kærir ákvörðun Orkustofnunar um að sekta kærenda vegna tæmingar inntakslóns Andakílsárvirkjunar

Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hefur 4. apríl 2018 kveðið upp svohljóðandi

ÚRSKURÐ

Með stjórnsýslukæru dags. 12. október 2017 kærði Orka náttúrunnar ohf., hér eftir nefndur kærandi, ákvörðun Orkustofnunar frá 20. júlí 2017 um að sekta kæranda vegna tæmingar inntakslóns Andakílsárvirkjunar.

Kröfugerð

Kærandi kærir ákvörðun Orkustofnunar um að sekta kæranda vegna tæmingar inntakslóns Andakílsárvirkjunar og krefst þess að ákvörðunin verði felld úr gildi. Krafist er að sektin sem lögð var á kæranda verði endurgreidd með vöxtum í samræmi við ákvæði laga nr. 29/1995 um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda

Um kæruheimild gildir 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæran barst innan kærufrests sbr. 27. gr. stjórnsýslulaga.

Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi opnaði 15. maí 2017 fyrir botnrásina á inntakslóni Andakílsárvirkjunar og smám saman tæmdist lónið. Samkvæmt kæranda hefur vatni verið hleypt úr inntakslóninu áður, síðast sumarið 2016. Ástæða tæmingar lónsins var að ástandsmeta stíflumannvirkin og almenn viðhaldsvinna. Strax eftir þessa aðgerð var ljóst að hún hafði veruleg áhrif á Andakílsá og var öllum aðgerðum flýtt og inntakslónið fyllt aftur föstudaginn 19. maí 2017.

[Kærandi] skilaði inn stuttri greinargerð til Orkustofnunar um atburðinn sem um ræðir 21. maí 2017, þar kemur eftirfarandi fram:

„Mánudaginn 15. maí 2017 var inntakslón Andakílsárvirkjunar tæmt. Ástæða tæmingar lónsins var að ástandsmeta stíflumannvirkin og almenn viðhaldsvinna. Til að tryggja öryggi og rekstur var nauðsynlegt að fara í þessa vinnu við að ástandsmeta stífluna þannig að ON gæti áttað sig á viðhaldsþörf stíflumannvirkjanna og skipulagt endurbætur.

Það er ljóst að framburður setefnis úr inntakslóninu var mun meiri en rekstraraðilar ON höfðu gert sér grein fyrir. Strax þegar ljóst var að þessi aðgerð hafði veruleg áhrif á Andakílsá var öllum aðgerðum flýtt og inntakslónið fyllt aftur föstudaginn 19. maí.

Fimmtudaginn 18. maí var haft samband við […] Hafrannsóknarstofnun (ferskvatnlífríki) og stofnunin beðin um að rannsaka áhrif framburðarins á lífríki árinnar ásamt því að leiðbeina með þær aðgerðir sem þarf að gera til að lágmarka skaðann, Hafrannsóknarstofnun hefur samþykkt beiðni ON að fara í þessar rannsóknir og gerum ráð fyrir að farið verði í vettvangsferð strax eftir helgi.

Orka Náttúrunnar mun láta gera rótargreiningu á þessu atviki í Andakíl og upplýsa nánar um atburðinn þegar niðurstöður greiningarinnar liggja fyrir.“

Eftir rannsókn málsins af hálfu Orkustofnunar, þar sem kæranda gafst tækifæri til að koma að andmælum, þá sektaði Orkustofnun kæranda á grundvelli ákvæða vatnalaga nr. 15/1923, með síðari breytingum (hér eftir vatnalög) að fjárhæð kr. 1.000.000-.

Orka náttúrunnar kærði framgreinda ákvörðun til ráðuneytisins 12. október 2017. Þann sama dag óskaði ráðuneytið eftir umsögn Orkustofnunar um kæruna. Umsögnin barst 19. október sl. og í framhaldinu var hún kynnt kæranda sem gafst tækifæri að koma með athugasemdir sem hann og gerði 10. nóvember 2017. Ekki bárust frekari gögn í málinu og var málið tekið til úrskurðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna.

Málsástæður og lagarök

Málsástæður og lagarök kæranda

Ólögmæt ákvörðun

Kærandi byggir á því að ákvörðun Orkustofnunar sé ólögmæt og að ekki sé fyrir hendi lagaheimild fyrir stofnunina til að sekta kæranda. Í rökstuðningi kæranda vísar hann til 154. gr. vatnalaga en þar kemur fram: Brot gegn lögum þessum varða sektum nema þyngri refsingu varði samkvæmt öðrum lögum. Dæma má jafnt lögaðila sem einstakling til greiðslu sekta fyrir brot á lögum þessum.

Að mati kæranda er ekki heimilt að beita stjórnvaldsekt á grundvelli fyrrgreinds ákvæðis enda komi skýrlega fram í ákvæðinu sjálfu að dæma megi einstaklinga og lögaðila til greiðslu sektar fyrir brot gegn lögunum. Kærandi bendir á að teldi Orkustofnun að kærandi hafi brotið gegn vatnalögum þá hefði verið rétt að kæra málið til lögreglu, sem hefði þá rannsakað málið og í kjölfarið hefði verið tekin ákvörðun um ákæru og dómstólar svo í kjölfarið dæmt um refsiábyrgð fyrirtækisins og hugsanlega sektargreiðslu. Samkvæmt kæranda þá er það alveg ljóst að ekki sé um ræða heimild til beitingar stjórnvaldssekta heldur verði dómstólar að taka ákvörðun um refsingu samkvæmt lögunum. Orkustofnun hafi því ekki sektarheimild þó stofnunin telji eðlilegt að eftirlitsaðili geti beitt viðurlögum eins og sektum og að hitt væri óeðlilegt, kostnaðarsöm og flókin lagaframkvæmd verði ekki litið framhjá því að refsingum verði ekki beitt nema í samræmi við skýrar lagaheimildir. Kærandi bendir á að stjórnsýslustofnanir verði að starfa í samræmi við lögmætisregluna.

Orkustofnun tók stjórnvaldsákvörðun um refsingu og telur kærandi að ekki sé lagaheimild fyrir fyrrgreindri ákvörðun. Því sé um valdþurrð að ræða af hálfu stofnunarinnar og ákvörðunin því ólögmæt. Engu skipta þær skýringar, sem síðar hafa komið fram af hálfu stofnunarinnar, meðal annars í fjölmiðlum, um að stofnunin hafi haft hliðsjón af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga í umrætt sinn og því ákveðið að „íþyngja“ kæranda ekki með kæru og málsmeðferð fyrir lögreglu og eftir atvikum dómstólum. Kærandi leggur áherslu á að framangreind eftiráskýring stofnunarinnar sé að engu hafandi, enda getur meðalhófsregla stjórnsýslulaga aldrei komið í stað lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins. Orkustofnun skorti refsiheimild í vatnalögum. Því telur kærandi óhjákvæmilegt að ráðherra felli hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Hefðbundið viðhald og ekki tilkynningarskylt

Kærandi telur að ekki hafi verið um að ræða brot gegn ákvæðum vatnalaga með þeim hætti að refsiábyrgð hafi skapast. Vatnstæming lónsins var hluti af eðlilegum rekstri og viðhaldi Andakílsárvirkjunar og síðast framkvæmd árið 2016. Mistökin sem ollu því að set losnaði úr lónsbotninum og barst niður í ána, voru að vatnstæmingin var ekki nægilega vöktuð og þegar vatn hafði að mestu tæmst úr lóninu tóku árnar sem í lónið renna að grafa sig niður í botn lónsins. Við það losnuðu stórar setfyllur og bárust niður í ána.

Í tilkynningu veiðifélags Andakílsár til Orkustofnunar 19. maí 2017 var sérstaklega tekið fram að lónið hafi verið tæmt vegna viðhaldsvinnu. Í upplýsingum frá kæranda til Orkustofnunar 21. maí 2017, var einnig skýrt að lónið hafi verið tæmt til að ástandsmeta stíflumannvirki og vegna almennrar viðhaldsvinnu. Þegar í upphafi lá því fyrir hvers kyns var, en Orkustofnun gengur hins vegar í ákvörðuninni út frá því að svo hafi ekki verið. Orkustofnun virðist rugla saman framkvæmd sem fyrirhuguð var og búið var að undirbúa, en fallið var frá, það er að moka seti upp úr lóninu og hreinsa það af aur með þeim hætti. Sú aðgerð hefði einnig falið í sér vatnstæmingu lónsins. Verkefni sem sneri að uppmokstri úr inntakslóninu og verkefnisstjórnun á undirbúningi framkvæmdarinnar var frestað til ársins 2018. Eftir stóð að lækka í lóninu til að kanna ástand stíflunnar, botnrásar hennar og vatnshæðarmælis. Því var ekki unnið samkvæmt framkvæmdaáætlun vegna hreinsunar á inntakslóni, enda hafði því verki verið frestað til ársins 2018.

Kærandi bendir á að í hinni kærðu ákvörðun segi að ekki liggi fyrir í málinu hver hafi breytt „frá fyrirhugaðri framkvæmdaáætlun um hreinsun á inntakslóninu á þann veg [svo] að opna botnlokur stíflunnar í staðinn til þess að unnt yrði að skoða ástand stíflunnar...“. Kærandi bendir á að í andmælum fyrirtækisins til Orkustofnunar, frá 30. júní 2017, sé sérstaklega gerð grein fyrir því hvernig fallið var frá fyrirhugaðri hreinsun lónsbotnsins og henni frestað um ár. Þar segir meðal annars:

„Í erindi OS kemur fram að ekki hafi verið unnið í samræmi við áætlun Hafrannsóknarstofnunar. Umsagnar Hafrannsóknastofnunar var óskað þegar verið var að undirbúa uppmokstur úr inntakslóninu. Þeirri framkvæmd var í heild frestað um eitt ár til þess að unnt væri að undirbúa framkvæmdina betur, vegna þess hversu skammur tími var til stefnu þar til að veiðitímabil hæfist í Andakílsá.

Þrátt fyrir að ákveðið hefði verið að fresta framkvæmdinni var ákveðið að nýta viðhaldsstopp í virkjuninni til þess að fara í ástandsmat á stíflunni og sinna hefðbundnu viðhaldi á búnaði hennar. Til þess að það væri hægt þurfti að vatnstæma inntakslónið um botnrás, sem er hefðbundin rekstraraðgerð.“

Framangreint virðist hafa farið framhjá Orkustofnun, því í hinni kærðu ákvörðun virðist sem litið sé á á að um sama verkefnið sé að ræða, en svo er ekki. Hreinsun á botnseti úr lónsstæði var frestað.

Í hinni kærðu ákvörðun er vísað til þess að rætt hafi verið við stöðvarstjóra Andakílsárvirkjunar og að hann kvaðst aðspurður „ekki minnast þess að hleypt hafi verið vatni um botnlokur stíflu virkjunarinnar í sinni tíð við virkjunina, né heldur í tíð forvera hans“. Þarna er ranglega haft eftir stöðvarstjóranum, enda stýrði hann framkvæmdum árið 2016 þegar lónið var tæmt. Meðfylgjandi kæru þessari er yfirlýsing hans þess efnis að rangt sé eftir honum haft.

Orkustofnun telur samkvæmt hinni kærðu ákvörðun að framkvæmdin þegar lónið var vatnstæmt hafi verið leyfisskyld og tilkynningaskyld skv. vatnalögum. Kærandi mótmælir þeirri túlkun á ákvæðum vatnalaga sem röngum. Samkvæmt 3. mgr. 144. gr. vatnalaga er ekki skylt „að tilkynna til Orkustofnunar framkvæmdir sem telja verður til viðgerða eða lagfæringa á veitu- eða virkjunarmannvirkjum og rúmast innan áður útgefinna leyfa samkvæmt lögum þessum.“ Kærandi leggur áherslu á að vatnstæming lónsins var nauðsynlegur hluti af viðhaldi virkjunarinnar og nauðsynlegt var að kanna ástand stíflunnar, botnrásar hennar og vatnshæðarmælis. Árið 2016 var ráðist í að lækka vatnsborðið af sömu ástæðum. Kærandi mótmælir því einnig að framkvæmdin hafi orðið tilkynningarskyld á grundvelli meginreglna umhverfisréttar um almenna aðgæsluskyldu og varúðarreglu, eins og fram kemur í hinni kærðu ákvörðun. Starfsmenn kæranda gerðu alls ekki ráð fyrir að setfyllur myndu losna með þeim hætti sem raun ber vitni, heldur frekar að setburður yrði sambærilegur við það sem gerist í leysingum, eins og raunin varð við lækkun vatnsborðs lónsins árið 2016. Því var framkvæmdin hvorki tilkynningaskyld né leyfisskyld að mati kæranda, enda um að ræða undirbúning skoðunar og viðhalds virkjunarmannvirkja, sbr. 3. mgr. 144. gr. vatnalaga. Skiptir í því sambandi engu máli að ekki liggi fyrir útgefið virkjunarleyfi. Er því mótmælt þeirri niðurstöðu Orkustofnunar að framkvæmdin hafi verið ólögmæt.

Kærandi telur fráleitt að leggja refsiábyrgð á hann vegna þeirra atburða sem urðu og fjallað er um í hinni kærðu ákvörðun. Því telur kærandi að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi og mæla fyrir um endurgreiðslu þegar greiddrar sektar.

Málsástæður og lagarök Orkustofnunar

Stjórnsýsluhlutverk Orkustofnunar

Orkustofnun bendir á að það fer með stjórnsýslu og eftirlit samkvæmt ákvæðum vatnalaga, sbr. 2. mgr. 143. gr. laganna, að svo miklu leyti sem lög mæla ekki fyrir um annað. Þegar erindi um meintan umhverfisskaða í Andakílsá af völdum kæranda við tæmingu inntakslóns Andakílsárvirkjunar barst Orkustofnun 19. maí 2017 frá Fiskistofu, var það hlutverk stofnunarinnar, ekki lögreglu, að bregðast við erindinu með vísan til stjórnsýslu- og eftirlitshlutverks síns á vettvangi vatnalaga. Jafnframt bendir Orkustofnun á það er hlutverk stofnunarinnar, með vísan til eftirlitsskyldu sinnar, samkvæmt ákvæðum raforkulaga, en Orkustofnun skal sbr. 24. gr. raforkulaga nr. 65/2003, hafa eftirlit með því að fyrirtæki sem starfa samkvæmt raforkulögum fullnægi þeim skilyrðum sem um starfsemina gilda samkvæmt þeim lögum og öðrum heimildum og að stjórnsýslurétti, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, og sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Með vísan til þessara lagaákvæða telur Orkustofnun það vera hlutverk sitt að hafa eftirlit með og rannsaka eftir atvikum brot leyfisskyldra aðila á ákvæðum vatnalaga og raforkulaga. Það sé ekki hlutverk lögreglu, eðli málsins samkvæmt. Hlutverk lögreglu sé hins vegar það að rannsaka meint brot á ákvæðum vatnalaga, laga um lax og silungsveiði eða raforkulaga, sé um að ræða gerendur sem hvorki stunda leyfisskylda starfsemi né ætla má að stundi slíka starfsemi á grundvelli nefndra laga, berist lögreglu slík kæra.

Réttarreglur

Raforkulög

Orkustofnun bendir á að um leyfi til að virkja vatnsfall fer samkvæmt ákvæðum raforkulaga, sbr. 49. gr. vatnalaga. Eftir atvikum er tekið mið af ákvæðum vatnalaga við útgáfu virkjunarleyfa. Samkvæmt ákvæðum vatnalaga fer Orkustofnun með stjórnsýslu og eftirlit samkvæmt lögunum að svo miklu leyti sem lög mæla ekki fyrir um annað, sbr. 2. mgr. 143. gr. vatnalaga. Ef framkvæmd vatnsmiðlunar er liður í virkjun fallvatns til raforkuframleiðslu skal miðlunarleyfið talið hluti af virkjunarleyfi samkvæmt raforkulögum og skal þá leita leyfis í samræmi við þau lög.

Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. raforkulaga þarf leyfi Orkustofnunar til að reisa og reka raforkuver. Virkjunarleyfi fyrir Andakílsárvirkjun liggur ekki fyrir í gögnum málsins, enda virkjunin frá því fyrir gildistöku raforkulaga og einnig fyrir tíð orkulaga nr. 58/1967. Virkjunin tók til starfa árið 1947. Virkjunarleyfi hefur ekki verið endurútgefið, enda liggur ekki til þess lagaskylda.

Samkvæmt 24. gr. raforkulaga hefur Orkustofnun eftirlit með því að fyrirtæki sem starfa samkvæmt raforkulögum fullnægi þeim skilyrðum sem um starfsemina gilda og getur kallað eftir gögnum í því sambandi sbr. 25. gr. laganna.

Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. raforkulaga skal meðal annars tilgreina í virkjunarleyfi atriði er lúta að skilyrðum leyfis og skyldum leyfishafa samkvæmt raforkulögum.

Samkvæmt 44. gr. raforkulaga varða brot gegn ákvæðum laganna sektum, nema þyngri refsing liggi við samkvæmt öðrum lögum. Nú er brot framið í starfsemi lögaðila og má þá gera lögaðilanum fésekt samkvæmt II. kafla A. almennra hegningarlaga.

Orkustofnun hefur eftirlit með því að starfsemi Andakílsárvirkjunar sé í samræmi við raforkulög. Í 44. gr. raforkulaga er viðurlagaákvæði sem kveður á um fésektir sé brotið gegn lögunum.

Í 44. gr. raforkulaga kemur ekki fram hvaða saknæmisskilyrði gildi um brot gegn raforkulögum. Það er óskráð regla að þar sem settum lagareglum um saknæmi sleppir gildi ólögfest grundvallarregla um saknæmi. Hin ólögfesta regla gerir ráð fyrir báðum saknæmisskilyrðum, þ.e. ásetningi og gáleysi. Af þessu leiðir að gáleysi nægir svo hægt sé að refsa fyrir brot gegn ákvæðum raforkulaga.

Fyrrgreint ákvæði 44. gr. vísar til II. kafla A. almennra hegningarlaga nr. 19/1940. Sú tilvísun felur í sér að um fésektir á lögaðila gilda almennar reglur sem koma fram í fyrrgreindum kafla hegningarlaga: „Brot gegn ákvæðum raforkulaga varða sektum, nema þyngri refsing liggi við samkvæmt öðrum lögum. Nú er brot framið í starfsemi lögaðila og má þá gera lögaðilanum fésekt skv. II. kafla A. almennra hegningarlaga.“

Í 19. gr. a. kemur fram að lögaðila verði gerð fésekt þegar mæli svo fyrir. Í 19. gr. b. kemur fram að ákvæði í lögum um refsiábyrgð lögaðila gilda, nema annað sé tekið fram, um sérhvern ópersónulegan aðila sem getur átt réttindi og borið skyldur að íslenskum rétti.

Ákvæði 19. gr. c. er svohljóðandi: „Refsiábyrgð lögaðila er bundin því skilyrði, nema annað sé tekið fram í lögum, að fyrirsvarsmaður lögaðilans, starfsmaður hans eða annar á hans vegum hafi með saknæmum hætti unnið refsinæman og ólögmætan verknað í starfsemi lögaðilans. Verður lögaðila gerð refsing þó að ekki verði staðreynt hver þessara aðila hafi átt í hlut. Refsiábyrgð stjórnvalda er bundin því skilyrði að unninn hafi verið refsinæmur og ólögmætur verknaður í starfsemi sem telst vera sambærileg starfsemi einkaaðila.“

Sú vanræksla að virða ekki ákvæði vatnalaga sem er forsenda virkjunarleyfisins, eins og starfsmenn kæranda gerðu að mati Orkustofnunar og með þeim atvikum sem ekki er ágreiningur um, leiðir til þess að vart verður hjá því komist að álykta sem svo að starfsmenn kæranda hafi með gáleysi fremur en af ásetningi brotið umrætt ákvæði vatnalaga, sem telja verður órjúfanlegan hluta starfsleyfis virkjunarinnar, eðli málsins samkvæmt. Óljóst er hvaða starfsmaður kæranda ber ábyrgð á umræddri vanrækslu, en samkvæmt ofangreindri 19. gr. c almennra hegningarlaga er nægilegt að starfsmaður hafi brotið af sér þó ekki sé staðreynt hver hann sé.

Um leyfi til að virkja vatnsfall fer samkvæmt raforkulögum sbr. 49. gr. vatnalaga. Umrædd virkjun var reist fyrir gildistöku raforkulaga. Ef framkvæmd vatnsmiðlunar er liður í virkjun fallvatns til raforkuframleiðslu skal miðlunarleyfið talið hluti af virkjunarleyfi samkvæmt raforkulögum og skal þá leita leyfis í samræmi við þau lög. Orkustofnun tekur mið af ákvæðum vatnalaga við útgáfu virkjunarleyfa. Samkvæmt ákvæðum vatnalaga fer Orkustofnun með stjórnsýslu og eftirlit samkvæmt lögunum að svo miklu leyti sem lög mæla ekki fyrir um annað, sbr. 2. mgr. 143. gr. laganna. Ákvæði vatnalaga og raforkulaga fara því saman þegar vatnsaflsvirkjanir eru annars vegar. Þar sem umrædd virkjun kæranda var reist fyrir gildistöku raforkulaga og orkulaga hefur Orkustofnun valið að beita ákvæðum vatnalaga frá árinu 1923 við hina kærðu ákvörðun, en með hliðsjón af sambærilegri refsiheimild raforkulaga, með vísan til ákvæða hegningarlaga til sektar lögaðila, sem kærandi í máli þessu er sem ohf.

Að mati Orkustofnunar er af framanröktu leiði að kærandi sem eigandi virkjunarinnar hafi ekki farið að ákvæðum vatnalaga, og þar með forsendum virkjunarleyfis um aðgæslu við tæmingu lónsins vegna viðhaldsframkvæmda við stíflumannvirkin og hafi því brotið gegn 7. tölul. 1. mgr.. 6. gr. raforkulaga, sbr. 44. gr. laganna. Ábyrgð lögaðila skv. raforkulögum sé óháð því að sannað hafi verið hver átti í hlut og gáleysi er nægilegur grundvöllur fyrir refsingu samkvæmt þeim lögum. Sama á við um brot á ákvæðum vatnalaga.

Orkustofnun vísað til þess í málinu að stofnunin hafi áður beitt ákvæðum raforkulaga vegna brota á ákvæðum þeirra laga og vegna brota á skilyrðum virkjunarleyfis og ákveðið að sekta lögaðila í því sambandi.

Vatnalög og lög um lax- og silungsveiði nr. 61/2006

Orkustofnun vísar til þess að samkvæmt 33. gr. laga um lax- og silungsveiði nr. 61/2006 er sérhver framkvæmd í eða við veiðivatn, allt að 100 metrum frá bakka, sem áhrif getur haft á fiskigengd þess, afkomu fiskstofna, aðstæður til veiði eða lífríki vatnsins að öðru leyti, háð leyfi Fiskistofu.

Sérstaklega sé fjallað um refsi- og réttarfarsákvæði í VIII. kafla laganna. Samkvæmt 50. gr. er tekið fram að tiltekin háttsemi varðandi ólögmæta veiði eða veiðiaðferðir varði sektum eða fangelsi allt að tveimur árum, ef sakir eru miklar. Þá er kveðið á um það í 55. gr. að lögregla og Landhelgisgæsla Íslands geta lagt stjórnvaldssekt að fjárhæð 50.000 kr. á skipstjóra eða hvern þann sem veitt hefur lax í sjó og af ásetningi eða gáleysi ekki sleppt honum strax aftur. Ef brot er stórfellt má leggja á hinn brotlega 200.000 kr. stjórnvaldssekt. Þessi refsi- og réttarfarsákvæði laga um lax- og silungsveiði ná ekki til leyfisskyldra framkvæmda við ár, enda gilda þá ákvæði vatnalaga.

Skylt er, samkvæmt 2. mgr. 144. gr. vatnalaga, að tilkynna Orkustofnun um allar framkvæmdir sem er fyrirhugað að ráðast í og tengjast vatni og vatnafari, þar á meðal framkvæmdir sem ekki eru sérstaklega leyfisskyldar samkvæmt þeim lögum eða öðrum lögum.

Sé leyfisskyld framkvæmd samkvæmt vatnalögum hafin án leyfis getur Orkustofnun stöðvað hana tafarlaust. Sama á við ef aðili vanrækir tilkynningarskyldu samkvæmt lögum þessum, sbr. 1. mgr. 154. gr. laganna. Ef þörf krefur er lögreglu skylt að aðstoða Orkustofnun við stöðvun aðgerða, sbr. 2. mgr. 154. gr.

Orkustofnun bendir á að hafi það verið ætlun löggjafans að kæra beri slík brot á ákvæðum vatnalaga, til að tryggja rétta málsmeðferða að refsirétti sem leitt gæti til ákæru lögregluyfirvalda, þar sem brot gegn vatnalögum varða sektum nema þyngri refsingu varði samkvæmt öðrum lögum og að dæma megi jafnt lögaðila sem einstakling til greiðslu sekta fyrir brot á lögunum, má ætla að farin hefði verið sama leið og fram kemur í lögum um lax- og silungsveiði þar sem sérstaklega er fjallað um refsi- og réttarfarsákvæði í VIII. kafla þeirra laga, eins og getið var hér að ofan. Svo er ekki. Málsmeðferðin, með aðstoð lögreglu ef þarf, er í höndum Orkustofnunar samkvæmt ákvæðum vatnalaga sem kveða einungis á um viðurlög, sbr. 154. gr. laganna, að brot gegn þeim varði sektum nema þyngri refsingu varði samkvæmt öðrum lögum. Tekið er fram í lokamálslið 154. gr. að lögaðila megi ákvarða sekt án tillits til þess hvort sök verði sönnuð á fyrirsvarsmann eða starfsmann lögaðilans.

Samkvæmt 1. tölul. 2. mgr. 7. gr. vatnalaga er óheimilt að breyta meðal annars vatnsflæði, hvort sem það verður að fullu og öllu eða um ákveðinn tíma, svo og að hækka eða lækka vatnsborð, ef tjón eða hætta er af því búin eign annars manns eða réttindum, eða hætta að nokkru ráði er af því fyrir hagsmuni ríkis eða almennings, án leyfis Orkustofnunar, sem þá gæti sett skilyrði fyrir leyfisveitingu ef af yrði.

Að mati Orkustofnunar var að virtum nefndum lagaákvæðum og að teknu tilliti til eðlis málsins og meginreglna umhverfisréttarins um almenna aðgæsluskyldu, sbr. 6. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013 og varúðarreglu 9. gr. sömu laga, var umrædd framkvæmd kæranda þannig tilkynningarskyld til stofnunarinnar. Þó ekki sé skylt, sbr. lokamálslið 3. mgr. 144. gr. vatnalaga, að tilkynna til Orkustofnunar framkvæmdir sem telja verður til viðgerða eða lagfæringa á veitu- eða virkjunarmannvirkjum og rúmast innan áður útgefinna leyfa samkvæmt lögunum (eða virkjunarleyfis með vísan til ákvæða raforkulaga), verður að telja, að ástandsskoðunin, þar sem halda þarf botnlokum opnum í miklu lengri tíma en ella, sé umfangsmeiri aðgerð en reglulegt viðhald, sem breytir jafnframt eðli slíkrar ástandsskoðunar auk meðfylgjandi viðhalds úr því að vera hefðbundið rekstrarverk yfir í hluta af ferli sem þarfnast verkefnisstjórnar og verklagsreglna og sérstakrar aðgæslu. Að mati Orkustofnunar var umrædd framkvæmd því bæði leyfisskyld samkvæmt nefndum ákvæðum 7. gr. vatnalaga nr. 15/1923 og 33. gr. laga um lax- og silungsveiði.

Nánar um ákvæði vatnalaga

Orkustofnun bendir á að samkvæmt 1. tölul. 2. mgr. 7. gr. vatnalaga er óheimilt að breyta meðal annars vatnsflæði, hvort sem það verður að fullu og öllu eða um ákveðinn tíma, svo og að hækka eða lækka vatnsborð, ef tjón eða hætta er af því búin eign annars manns eða réttindum, eða hætta að nokkru ráði er af því fyrir hagsmuni ríkis eða almennings. Að mati Orkustofnunar mátti kæranda vera kunnugt um þá hættu sem stafað gæti af leirframburði úr lóninu með opnun botnloka stíflunnar, einkum ef litið er til umsagnar Hafrannsóknarstofnunar frá 5. apríl 2017, um það verk að flytja efni úr lónstæðinu (inntakslóninu), sem horfið var frá, án þess að fyrir lægi umsögn um möguleg áhrif þess að tæma lónið, eins og gert var. Sú aðgerð stríðir gegn nefndu ákvæði 1. tölul. 2. mgr. 7. gr. vatnalaga og er því ólögmæt að mati Orkustofnunar, án leyfis stofnunarinnar. Sé einnig litið til hinnar óskráðu meginreglu skaðabótaréttarins um saknæmi, það er huglægt skilyrði tjónvalds sem felur í sér kröfu um viljaafastöðu hans til verknaðar ásetnings eða einkum gáleysis, verður að skoða hvað hefði „góður og skynsamur maður“ gert við sambærilegar aðstæður og einnig þess hver sérkunnátta hans væri á viðkomandi sviði.

Að mati Orkustofnunar er rétt að gera ríkari kröfur til rekstraraðila virkjunar um fagþekkingu og sérkunnáttu við aurskolun stíflumannvirkja en annara aðila sem enga þekkingu hafa á slíkum rekstri. Burtséð frá meginreglu skaðabótaréttarins um saknæmi, verður einnig að ætla rekstraraðila eins og kæranda að þekkja það regluverk sem hann starfar í. Orkustofnun bendir á að forsendur bótaréttarins eru meðal annars að skilyrði almennu skaðabótareglunnar séu fyrir hendi um ólögmæti og saknæmi, ef á reynir, en ekki eingöngu einhliða yfirlýsing tjónvalds um bótaskyldu sína, þó vissulega sé ekki gert lítið úr slíkri yfirlýsingu.

Þó ekki sé skylt að tilkynna til Orkustofnunar framkvæmdir sem telja verður til viðgerða eða lagfæringa á veitu- eða virkjunarmannvirkjum og rúmast innan áður útgefinna leyfa samkvæmt vatnalögum, verður ekki séð að umrædd framkvæmd falli undir ákvæðið eins og áður var rakið. Að mati Orkustofnunar er framkvæmdin leyfisskyld.

Orkustofnun er heimilt að setja skilyrði fyrir leyfis- eða tilkynningarskyldri starfsemi og framkvæmdum sem talin eru nauðsynleg af tæknilegum ástæðum eða ef ætla má að framkvæmdir eða starfsemi geti spillt þeirri nýtingu sem fram fer í eða við vatn eða möguleikum á að nýta vatn síðar. sbr. 4. mgr. 144. gr. laganna. Orkustofnun bendir á að umrædd framkvæmd var þannig leyfisskyld að mati Orkustofnunar. Ekkert leyfi var fyrir framkvæmdinni og telst hún því ólögmæt, að mati Orkustofnunar.

Orkustofnun vekur athygli á, að 2. mgr. 80. gr. vatnalaga kveður á um að við hvers konar nýtingu vatnsréttinda og framkvæmdir í eða við vötn skal þess gætt að sem minnst röskun verði á vatni, gæðum þess, vatnslegi, lífríki, vistkerfum eða landslagi. Einnig skal forðast að valda öðrum sem tilkall eiga til sama vatns tjóni eða óhagræði. Þá kveður 1. mgr. 141. gr. á um, að eigandi mannvirkis við vatn, eða sá sem stendur fyrir framkvæmdum við vatn, beri ábyrgð á tjóni sem af framkvæmdunum hlýst án tillits til þess hvort tjón verði rakið til saknæmrar háttsemi eða ekki:

· ef ráðist er án leyfis í framkvæmdir sem eru leyfisskyldar samkvæmt vatnalögum,

· ef staðið er þannig að framkvæmdum að ekki fullnægi áskilnaði 80. gr. laganna.

Orkustofnun bendir á, að ef staðið er þannig að framkvæmd eða starfsemi að ekki samrýmist ákvæðum vatnalaga, skal Orkustofnun veita framkvæmdaraðila skriflega aðvörun og hæfilegan frest til úrbóta, sbr. 1. mgr. 145. gr. Eins og áður er rakið, hefur ekki reynt á þetta atriði í máli kæranda.

Brot gegn ákvæðum vatnalaga varða sektum, sbr. 154. gr. laganna, nema þyngri refsingu varði samkvæmt öðrum lögum. Dæma má jafnt lögaðila sem einstakling til greiðslu sekta fyrir brot á lögum þessum. Lögaðila má ákvarða sekt án tillits til þess hvort sök verði sönnuð á fyrirsvarsmann eða starfsmann lögaðilans.

Um lagarök kæranda

1. Orkustofnun vísar á bug málsástæðum og lagarökum kæranda um ólögmæti hinnar kærðu ákvörðunar.

Orkustofnun telur að ákvörðunin sé lögmæt, með vísan til 154. gr. vatnalaga með síðari breytingum. Orkustofnun fer með stjórnsýslu og eftirlit samkvæmt vatnalögum, sbr. 2. mgr. 143. gr., að svo miklu leyti sem lög mæla ekki fyrir um annað. Engin lög mæla fyrir um annað. Stjórnvaldsákvarðanir Orkustofnunar, eins og hin kærða ákvörðun, sem eru teknar á grundvelli vatnalaga sæta kæru til ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra. Kærandi telur að um valdþurrð sé að ræða hjá Orkustofnun. Hann telur að Orkustofnun hefði borið að kæra málið til lögreglu, sem rannsakað hefði málið og í kjölfarið hefði verið tekin ákvörðun um ákæru, eftir atvikum og dómstólar svo í kjölfarið dæmt refsiábyrgð fyrirtækisins og hugsanlega sektargreiðslu.

Orkustofnun telur að á það megi fallast að eðlilegt sé að kæra beri til lögreglu um atvik sem fara gegn ákvæðum vatnalaga, og varða einkum aðila sem ekki stunda leyfisskylda starfsemi við ár eða vötn í samræmi við þá reglu sem fram kemur í VIII. kafla laga um lax og silungsveiði um refsi- og réttarfarsákvæði. Fiskistofa virðist ekki hafa heimild til beitingar sektarúrræða, sbr. gagnályktun frá 55. gr. þeirra laga um heimildir lögreglu og Landhelgisgæslu til slíkra úrræða. Engin sambærileg ákvæði eru í raforku- eða vatnalögum um refsi og réttarfarsákvæði. Orkustofnun telur því að ekki sé um valdþurrð að ræða. Orkustofnun bendir á að hún getur að sjálfsögðu kært meint brot á ákvæðum vantalaga til lögreglu. Ætti það einkum við vegna meintra brota aðila sem ekki eru eftirlitsskyldir og stunda ekki leyfisskylda starfsemi.

Orkustofnun bendir á að mjög eðlilegt sé að eftirlitsaðili geti beitt eftirlitsskylda aðila, meðal annars lögaðila, viðurlögum eins og sektum, vegna brota á leyfis- og eftirlitsskyldri starfsemi. Það er og í samræmi við réttarvitund almennings. Hitt væri óeðlileg, kostnaðarsöm og flókin lagaframframkvæmd, ef tilkynna þyrfti slík brot til lögreglu til að rannsaka brot sem sérfræðistofnun eins og Orkustofnun þyrfti að koma að sem fagaðili og hefur sem slík lagaheimild til að stöðva, að hennar mati ólögmætar framkvæmdir, en eftir atvikum er og ef þörf krefur, lögreglu skylt að aðstoða Orkustofnun við líkar aðgerðir sbr. 145. gr. vatnalaganna. Sé brot hins vegar fullframið, án þess að það yrði stöðvað í tíma, er eðlilegt að beita leyfisskyldan lögaðila eins og kæranda í máli þessu viðurlögum, stjórnvaldssekt, á grundvelli heimildar í lokamálslið 154. gr. vatnalaganna, að uppfylltum skilyrðum stjórnsýsluréttarins meðal annars um andmælarétt og rannsóknarskyldu fagaðila eins og gert var í þessu máli.

Orkustofnun telur að það bryti gegn stjórnsýslu- og eftirlitshlutverki Orkustofnunar og réttarvitund almennings ef stofnunin gæti ekki beitt viðurlögum gagnvart eftirlitsskyldum aðilum, vegna brota á lögum sem varða hlutverk stofnunarinnar. Að mati Orkustofnunar er það réttmæt lögskýring að leyfis- og/eða tilkynningaskyldar framkvæmdir aðila sem varða starfsemi leyfisskyldra aðila, svo sem vatnsmiðlun virkjunaraðila á grundvelli vatna- og/eða raforkulaga, og lúta eftirliti og stjórnsýslu Orkustofnunar, sæti úrræðum eftirlitsaðilans eins og lög kveða á um, m.a. viðurlögum eins og sektum, sbr. 154. gr. vatnalaga eða 44. gr. raforkulaga, nema þyngri refsingu varði samkvæmt öðrum lögum.

2. Orkustofnun vísar á bug þeirri málsástæðu kæranda, að refsiábyrgð hafi ekki skapast, vegna viðhaldsvinnu og mistaka kæranda við ástandsmat á virkjuninni.

Orkustofnun telur að umrædd framkvæmd væri leyfisskyld samkvæmt ákvæðum 7. gr. vatnalaga og 33. gr. laga um lax- og silungsveiði. Samkvæmt 1. tölul. 2. mgr. 7. gr. vatnalaga er óheimilt að breyta meðal annars vatnsflæði, hvort sem það verður að fullu og öllu eða um ákveðinn tíma, svo og að hækka eða lækka vatnsborð, ef tjón eða hætta er af því búin eign annars manns eða réttindum, eða hætta að nokkru ráði er af því fyrir hagsmuni ríkis eða almennings, án leyfis Orkustofnunar, sem þá gæti sett skilyrði fyrir leyfisveitingu ef af yrði.

Orkustofnun telur að meginreglna umhverfisréttarins um almenna aðgæsluskyldu, sbr. 6. gr. náttúruverndarlaga og varúðarreglu 9. gr. sömu laga, hafi ekki verið virt.

Þó ekki sé skylt, sbr. lokamálslið 3. mgr. 144. gr. vatnalaga, að tilkynna til Orkustofnunar framkvæmdir sem telja verður til viðgerða eða lagfæringa á veitu- eða virkjunarmannvirkjum og rúmast innan áður útgefinna leyfa samkvæmt lögunum (eða virkjunarleyfis með vísan til ákvæða raforkulaga), verður að telja, að ástandsskoðunin, þar sem halda þarf botnlokum opnum í miklu lengri tíma en ella, sé umfangsmeiri aðgerð en reglulegt viðhald, sem breytir jafnframt eðli slíkrar ástandsskoðunar auk meðfylgjandi viðhalds úr því að vera hefðbundið rekstrarverk yfir í hluta af ferli sem þarfnast verkefnisstjórnar og verklagsreglna og sérstakrar aðgæslu. Orkustofnun ítrekar þá málsástæðu sína að gera verði ríkari kröfur til rekstaraðila virkjunar um fagþekkingu og sérkunnáttu við aurskolun stíflumannvirkja en annara aðila sem enga þekkingu hafa á slíkum rekstri. Burt séð frá meginreglu skaðabótaréttarins um saknæmi, verður einnig að ætla rekstaraðila eins og kæranda að þekkja það regluverk sem hann starfar í eða að hann hafi þá færni til að bera að hann afli sér upplýsinga um það regluverk, þekki hann það ekki.

Niðurstaða atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins

Lögmæt ákvörðun

Ráðuneytið tekur undir með Orkustofnun að hún fari með stjórnsýslu og eftirlit samkvæmt ákvæðum vatnalaga, sbr. 2. mgr. 143. gr. laganna, að svo miklu leyti sem lög mæla ekki fyrir um annað. Með vísan til stjórnsýslu- og eftirlitshlutverks Orkustofnunar var það hlutverk stofnunarinnar að bregðast við erindi Fiskistofu 19. maí 2017. Í samræmi við 24. gr. raforkulaga skal Orkustofnun hafa eftirlit með þeim fyrirtækjum sem starfa samkvæmt raforkulögum. Í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga skal stofnunin sjá til þess að mál séu nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Það var því hlutverk stofnunarinnar að hafa eftirlit með og rannsaka eftir atvikum brot leyfisskyldra aðila á ákvæðum vatnalaga og raforkulaga.

Í samræmi við 154. gr. vatnalaga þá varða brot gegn lögunum sektum, nema refsingu varði samkvæmt öðrum lögum. Lögaðila má dæma jafnt sem einstaklinga til greiðslu sekta fyrir brot á lögunum. Lögaðila má ákvarða sekt án tillits til þess hvort sök verði sönnuð á fyrirsvarsmann eða starfsmann lögaðilans. Samkvæmt 44. gr. raforkulaga þá varða brot gegn ákvæðum laganna sektum, nema þyngri refsing liggi við samkvæmt öðrum lögum. Nú er brot framið í starfsemi lögaðila og má þá gera lögaðilanum féksekt samkvæmt II. kafla A. almennra hegningarlaga. Gáleysi eitt og sér nægir svo hægt sé að refsa fyrir brot gegn ákvæðum raforkulaga.

Samkvæmt ofangreindu þá er Orkustofnun heimilt að ákvarða lögaðilum sekt án tillits til þess hvort sök verði sönnuð á fyrirsvarsmann eða starfsmann lögaðila. Ráðuneytið fellst ekki á það með kæranda að aðeins dómstólar geti ákvarðað og/eða dæmt lögaðila til sekta í skilningi ákvæðisins. Ef ákvæði 154. gr. er skoðað í heild sinni tekur það bæði til ákvarðana dómstóla og stjórnvalda enda kemur fram í 3. málsl. ákvæðisins að ákvarða megi lögaðila sekt án tillits til þess hvort sök verði sönnuð á fyrirsvarsmann eða starfsmann lögaðilans. Orðið dæma í 2. málsl. útilokar ekki Orkustofnun sem stjórnvald til að gera lögaðila skylt að greiða stjórnvaldinu sekt. Orkustofnun fer með stjórnsýslu og eftirlit samkvæmt 2. mgr. 143. laganna og eru stjórnvaldsákvarðanir Orkustofnunar sem teknar eru á grundvelli laganna kæranlegar til ráðherra sbr. 3. mgr. sömu lagagreinar. Þar er ekki verið að undanskilja ákvarðanir sem eru teknar á grundvelli 154. gr. laganna.

Ráðuneytið fellst því á það með Orkustofnun að leyfis- og/eða tilkynningaskyldar framkvæmdir aðila sem varða starfsemi leyfisskyldra aðila, svo sem vatnsmiðlun virkjunaraðila á grundvelli vatna- og/eða raforkulaga, og lúta eftirliti og stjórnsýslu Orkustofnunar, sæti úrræðum eftirlistaðilans eins og lög kveða á um, meðal annars viðurlögum eins og sektum, sbr. 154. gr. vatnalaga og 44. gr. raforkulaga, nema þyngri refsingu varði samkvæmt öðrum lögum.

Hefðbundið viðhald eða leyfisskyld framkvæmd?

Samkvæmt framkvæmdastjóra kæranda þá var inntakslón Andakílsárvirkjunar tæmt. Ástæða þess var að ástandsmeta stíflumannvirkin og almenn viðhaldsvinna. Fyrir liggur að framburður setefnis úr inntakslóninu var mun meiri en rekstaraðilar kæranda höfðu gert sér grein fyrir. Ljóst var að aðgerðin hafði veruleg áhrif á Andakílsá og var öllum aðgerðum flýtt og inntakslónið fyllt aftur fjórum dögum síðar.

Í 1. tölul. 2. mgr. 7. gr. vatnalaga kemur fram að óheimilt sé, nema sérstök heimild eða lagaleyfi sé til þess, að breyta vatnsbotni, straumstefnu, vatnsmagni eða vatnsflæði, hvort sem það verður að fullu og öllu eða um ákveðinn tíma, svo og að hækka eða lækka vatnsborð.

Orkustofnun veitir umrædda heimild.

Í stjórnsýslukærunni kemur fram að mistökin sem ollu því að set losnaði úr lónsbotninum og barst niður í ána, voru að vatnstæmingin var ekki nægilega vöktuð og þegar vatn hafði að mestu tæmst úr lóninu tóku árnar sem í lónið renna að grafa sig niður í botn lónsins. Við það losnuðu stórar setfyllur og bárust niður í ána.

Miðað við framangreint þá er það mat ráðuneytisins að umrædd aðgerð hafi ekki verið nægjanlega vöktuð og því var ekki gætt að meginreglum náttúruverndarlaga um almenna aðgæsluskyldu í 6. gr. og varúðarreglurnar í 9. gr.

Í 3. málsl. 3. mgr. 144. gr. vatnalaga kemur skýrt fram að ekki sé skylt að tilkynna til Orkustofnunar framkvæmdir sem telja verði til viðgerða eða lagfæringa á veitu- eða virkjunarmannvirkjum og rúmast innan áður útgefinna leyfa samkvæmt lögumnum.

Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. raforkulaga þarf leyfi Orkustofnunar til að reisa og reka raforkuver. Virkjunarleyfi fyrir virkjunina liggur ekki fyrir, enda virkjunin frá því fyrir gildistöku raforkulaga og einnig fyrir tíð orkulaga nr. 58/1967. Virkjunin tók til starfa árið 1947. Virkjunarleyfi hefur ekki verið endurútgefið, enda liggur ekki til þess lagaskylda.

Að mati ráðuneytisins rúmast fyrrgreind aðgerð innan 7. gr. vatnalaga og er hún því háð leyfi Orkustofnunar. Gæta skal að sem minnst röskun verði á vatni, gæðum þess, vatnslegi, lífríki, vistkerfum eða landslagi sbr. 2. mgr. 80. gr. laganna.

Þó það sé eðlilegt og gott verklag að skoða ástand mannvirkja, meta ástand þeirra og ráðast í viðhald með reglubundnum hætti þá verður að mati ráðuneytisins að telja að fyrrgreind aðgerð, sem felur í sér ástandsskoðun þar sem halda þarf botnlokum opnum, sé umfangsmeiri aðgerð en reglulegt viðhald. Eðli slíkrar ástandsskoðunar fer þá jafnframt úr því að vera hefðbundið rekstrarverk yfir í hluta af ferli sem þarfnast verkefnisstjórnar og verklagsreglna og sérstakrar aðgæslu.

Samkvæmt 141. gr. vatnalaga ber sá sem stendur fyrir framkvæmdum við vatn ábyrgð á tjóni sem af framkvæmdunum hlýst, án tillits til þess hvort tjón verði rakið til saknæmrar háttsemi eða ekki, ef ráðist er án leyfis í framkvæmdir sem eru leyfisskyldar samkvæmt 2. mgr. 7. gr. og ef staðið er þannig að framkvæmdum að þær fullnægi ekki áskilnaði 80. gr. vatnalaga. Með vísan til framangreinds er það mat ráðuneytisins að umrædd framkvæmd hafi verið ólögmæt.

Ráðuneytið tekur undir með Orkustofnun að brot gegn ákvæðum vatnalaga varða sektum, sbr. 154. gr. laganna, nema þyngri refsingu varði samkvæmt öðrum lögum. Dæma má jafnt lögaðila sem einstakling til greiðslu sekta fyrir brot á vatnalögum. Lögaðila má ákvarða sekt án tillits til þess hvort sök verði sönnuð á fyrirsvarsmann eða starfsmann lögaðilans.

Með vísan til framangreinds er það mat ráðuneytisins að umrædd framkvæmd hafi verið ólögmæt samkvæmt ákvæðum vatnalaga, að virtum ákvæðum laga um lax og silungsveiði og aðgæslu og varúðarreglu umhverfisréttarins og gáleysis starfsmanna við framkvæmd tæmingar lónsins um botnloku stíflunnar og athafnaleysis starfsmanna kæranda. Að mati ráðuneytisins ber því að staðfesta ákvörðun Orkustofnunar um að ákvarða kæranda refsingu um kr. 1.000.000,

ÚRSKURÐARORÐ

Ráðuneytið staðfestir ákvörðun Orkustofnunar um að gera Orku Náttúrunnar ohf. að greiða stjórnvaldssekt í ríkissjóð að fjárhæð kr. 1.000.000, í samræmi við 154. gr. vatnalaga nr. 15/2013 með síðari breytingum, fyrir að tæma inntakslón um botnlokur Andakílsárvirkjunar með ólögmætum og saknæmum hætti, með vísan til 2. mgr. 7. gr. og 2. mgr. 80. gr. laganna.